自党的十八届五中全会提出实施能耗双控以来，我国能耗强度持续大幅下降，在支撑经济社会发展的同时，为促进高质量发展、保障能源安全、改善生态环境质量、应对气候变化发挥了重要作用。但能耗双控也存在能源消费总量管理缺乏弹性、能耗双控差别化管理措施偏少等问题。随着“双碳”进程的推进，能耗双控愈发凸显出在精准控碳方面的局限性。

特别是进入“十四五”时期以后，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。通过加强与碳达峰、碳中和目标任务的衔接等措施，对碳排放双控的需求也与日俱增。

一、如何区分能碳双控与碳排放双控

能耗双控主要指实行能源消耗强度和能源消耗总量的双控行动。能耗双控制度在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区，严格进行考核，以期平衡巨大的人口规模和有限的能源资源，在保持经济增长和提高国民生活水平的前提下，通过技术革新和政策优化来减少能源消耗，以能源集约利用带动经济、社会、生态等综合效益的提升。

碳排放双控主要指碳排放总量和强度。碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。目前常用的是生态环境部发布的核算方法，二氧化碳总量仅包括能源活动产生的二氧化碳（即化石能源消费产生的排放和电力调入蕴含的排放），不包含非能源活动产生的二氧化碳（如钢铁行业产生的排放）。

碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。我国从“十二五”开始初步实施碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%-45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

能耗双控与碳排放双控主要区别包括：

对象：

能耗双控：同时对化石能源和非化石能源进行管理与限制。

碳排放双控：只对温室气体排放进行限制，由于非化石能源消费不产生温室气体，因此碳排放双控实际上不限制非化石能源的消费。

范围：

能耗双控：仅针对能源消费活动。

碳排放双控：除能源消费活动外，还包括非能源活动所产生的排放，如工业生产过程排放、废弃物处理排放、农业排放等。

导向：

能耗双控：以能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高为导向。

碳排放双控：以绿色低碳发展为导向。

在碳排放双控机制下，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量考核范围，将化石能源的消耗回归“能源使用”的本质，更多依靠非化石能源满足新增用能需求，可再生能源成为地方政府与企业找到了突破能耗指标约束的钥匙，这为经济增长开辟了更广阔的用能空间，同时也为能源转型注入了强劲的内生动力。通过这一举措，碳排放源头与强度得以更精确地辨识，从而吸引东部高耗能产业向中西部地区转移落地、引导企业主动优化用能结构实现低碳转型，进而带动行业乃至经济绿色发展。

可以说，从能耗双控逐步转向碳排放双控有利于统筹发展与减排、能源安全与结构调整，在满足合理的能源需求增长同时，赋予能源消费总量更大的弹性。同发达国家的人均能源消耗相比，我国的人均能源消耗水平还存在较大的增长空间，碳排放双控政策将更好地保障我国经济社会的发展需求。

二、双控过渡方案都讲了啥？

2021年12月召开的中央经济工作会议提出，要正确认识和把握碳达峰碳中和，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。2022年3月，国家发展和改革委、国家能源局发布了《“十四五”现代能源体系规划》，再次强调要推进能耗双控向碳排放双控转变。

2022年11月，国家发改委、统计局等部门先后发布《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》、《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等。

2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》。会议指出，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。会议强调：建设更高水平开放型经济新体制，推动能耗双控逐步转向碳排放双控。同年12月17日至18日，全国发展和改革工作会议在京召开。会议强调，积极稳妥推进碳达峰碳中和，做好能耗双控工作，扩大可再生能源消费，推动能耗双控逐步向碳排放双控转变。

当前，各地试点政策已经在逐步落地，已有两部省级过渡方案出台。2024年1月，内蒙古自治区人民政府办公厅发布《自治区能耗双控向碳排放双控转变先行先试工作方案及2024年工作要点的通知》，提出将在“十五五”时期（2026年-2030年）全面实行碳排放总量和强度双控制度。5月，山东省发展和改革委员会发布《山东省推动能耗双控逐步转向碳排放双控实施方案（2024-2025 年）》，称“为主动适应国家'十五五'时期全面实施碳排放双控制度要求”，制定其方案。

以下是两部省级碳双控过渡方案的重点内容：

1.主要目标

山东：

2024年年底，推动全省碳排放统计核算、标准计量认证体系建设、碳排放评价制度、重点用能和碳排放单位管理等重点事项取得初步进展。

2025年年底，具备全面实施碳排放双控制度的基础和条件。

内蒙古：

“十四五”时期，初步形成以碳排放强度约束性管理为主、碳排放总量弹性管理为辅、能耗双控和碳排放双控协同推进的管理机制。

“十五五”时期，按照国家安排部署全面实行碳排放总量和强度双控制度。

2.重点任务

山东：

更高水平做好节能工作：到2025年年底，全省“两高”行业项目和数据中心达到标杆水平的产能比例超过30%。

加快推动能源绿色低碳转型发展：到2025年，全省能源结构进一步优化，新能源和可再生能源发电装机达到1.2亿千瓦以上。

夯实碳排放统计核算基础：强化市级能源统计基础，加强能源统计能力建设，推动市级编制能源平衡表，探索市级碳排放统计核算方法。

建立健全碳排放标准计量体系：聚焦化工、钢铁、水泥、电解铝、石化等重点领域。

探索建立固定资产投资项目碳排放评价制度：在不新增行政许可事项的前提下，探索建立固定资产投资项目落实碳减排措施制度。

动态监测“两高”行业重点企业碳排放情况：探索建立全省“两高”行业碳排放电子监管系统可行性。

提升重点用能和碳排放单位节能减排管理水：落实好碳排放状况报告制度；探索开展降碳“领跑者”评选工作。

开展省级试点工作：有序分批选取具备条件的市、县（市、区）和园区，探索开展先行先试和实践探索。

内蒙古：

优化能耗总量和强度调控方式：在节能目标评价考核、节能形势监测预警、项目节能审查、地区用能预算管理、重点企业用能管理等各环节全面落实“原料用能和可再生能源消费不纳入能耗总量和强度控制”政策。

完善项目节能审查制度：对化石能源和可再生能源、燃料动力用能和原材料用能实行差别化的节能审查政策。

加强重点领域节能管理和能效提升：到2025年，全区高耗能行业重点领域能效力争全部达到基准水平，达到标杆水平的产能不低于行业产能的30%。

强化节能形势动态监测和精准调控：建立节能形势监测模型；持续开展全区及各盟市季度、年度可再生能源电力消费量测算。