近日，经国务院同意，生态环境部印发了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》（以下简称《方案》），明确将钢铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳市场覆盖范围，提出了全国碳市场首次扩围的建设目标、主要任务和推进思路，标志着我国碳市场建设进入一个新的发展阶段，实现从3个“单一”向3个“多元”转变，即从单一行业市场向多行业兼容市场转变，从覆盖单一能源活动排放向兼顾能源活动与工业过程排放转变，从单一二氧化碳管控向多温室气体管控转变。扩围后，我国碳市场覆盖排放量将超过全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和，彰显我国积极应对气候变化国家战略，综合运用经济手段加快推进低碳转型，为全球气候行动注入强劲动力。

深刻认识全国碳市场扩围的重要意义

随着钢铁、水泥、铝冶炼行业的纳入，全国碳市场覆盖碳排放量将从52亿吨跃升至82亿吨左右，占全国碳排放量60%以上，超过包括欧盟碳市场在内的全球其他主要国家和地区碳市场覆盖排放量之和。通过扩大市场覆盖规模，将更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制促进减排的作用，特别是钢铁、水泥等对全国碳达峰总体进程有重要影响的工业行业，亟须将减排责任转化为企业内生动力，以成本效益最优方式推动碳达峰碳中和目标落地。通过增强市场主体多元化，可实现更大市场活力、更强市场韧性、更高市场灵敏度，使碳价成为反映碳排放资源稀缺性的“晴雨表”，从而将碳成本压力转化为新质生产力的创新势能，对加速钢铁、水泥、铝冶炼等传统行业转型升级、催生新兴业态快速发展具有重要意义。碳市场扩围标志着我国继建成全球覆盖排放量规模最大的碳市场之后，向兼具多元市场结构、丰富市场主体、完善市场机制的成熟碳市场体系更进一步，为全球气候变化治理贡献中国智慧和中国方案。

统筹多目标多因素确定全国碳市场扩围路线图

在全国碳市场扩大行业覆盖范围的过程中，需要妥善处理好发展与减排、长期与短期、国际与国内、成本与效率等关系。为确保碳市场扩围工作平稳有序，需综合考量行业减排责任、数据质量、配额分配难易程度、边际减排成本、行业接受度以及国际政策影响等多方面因素，合理研判重点行业纳入全国碳市场的时间表、路线图。

一是钢铁和水泥行业碳排放贡献大、碳污协同性强，铝冶炼行业作为非二氧化碳温室气体排放典型代表，均是落实碳减排责任的关键行业。减排责任是判断行业进入碳市场优先级的核心考量因素，主要体现在排放规模、减排潜力、排放特征以及协同效应。钢铁、水泥行业是我国仅次于电力行业的两大碳排放部门，依托生态环境部环境规划院自主研发的中国中长期排放路径模型CAEP-CP3.0，工业领域预计在“十四五”期间整体达峰，钢铁和水泥行业将发挥决定性作用，且行业减污降碳协同效应明显，节能提效、原燃料替代、工艺流程再造、资源循环利用等降碳路径潜力大，同时也是实现污染减排、推进美丽中国建设需要关注的重点。从排放特征来看，钢铁行业生产工序多、单体排放量大；水泥行业以工业过程排放源为主；铝冶炼行业排放既有二氧化碳，也有四氟化碳（CF4）、六氟化二碳（C2F6）等非二氧化碳温室气体，三个行业特征显著，作为首次扩围行业代表性强。

二是钢铁、水泥、铝冶炼行业数据质量与管理基础扎实，配额分配等技术方法简便易行，具备纳入全国碳市场的有利条件。数据基础、分配方法、管理条件、能力建设等会直接影响碳市场的效率与公平。自2013年起，我国要求电力、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等八大行业企业编制报送温室气体排放报告并开展核查工作，为全国碳市场建设奠定了扎实的数据计量、监测和管理基础。其中，水泥和铝冶炼行业主要排放工序单一、工艺流程清晰、数据可追溯性强，数据质量与管理水平较优，核算核查、配额分配及监管相对容易开展；钢铁企业多为排放量大的规模以上企业，具备较高水平的人才、技术、设施基础。三个行业温室气体排放报告与核查技术指南等技术规范已陆续发布，相关企业正在按照最新要求开展2024年度碳排放数据核算报告，这为全国碳市场扩围工作提供了有力数据支撑。

三是扩围将降低行业平均减排成本，增强产业国际竞争力，近70%的企业对纳入碳市场意愿强烈。扩围将进一步增强我国碳市场主体间边际减排成本的差异性，在提升市场活力的同时，为高成本减排企业提供效益更优的灵活减排路径，有效降低全社会平均减排成本。生态环境部环境规划院通过中国碳市场优化设计和综合评估模型（CMODE）测算得出，碳市场首次扩围后，预计将带动社会总投资2500亿元/年—3500亿元/年。此外，我们针对钢铁、水泥、铝冶炼等企业开展了问卷调查，共收集有效样本332份，约90%的企业认为碳市场能够对行业转型升级起到积极促进作用，87%的企业认为碳市场能够对企业降低减排成本起到促进作用，近70%的企业迫切希望尽快纳入全国碳市场。

分期分级分类设计全国碳市场扩围工作方案

在工作节奏方面，有序构建从“适应过渡”到“激励约束”的渐进模式。《方案》按照“边实施、边完善”的工作思路，对新纳入行业设计了“启动实施”与“深化完善”两个建设阶段。启动实施阶段为2024年—2026年，是过渡和适应期，以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，旨在培育经营主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平。2027年后为深化完善阶段，市场主体经过3年时间的规则适应和能力建设，企业碳排放数据质量和碳资产管理能力将得到显著提升，届时将全面开启对标行业先进水平的配额分配方法，以更大力度推动碳减排。

在数据质量管理方面，以降低数据风险、适应行业现有计量条件为导向，简化核算方法，强化数据分级分类管理。相比于电力行业，钢铁、水泥、铝冶炼行业生产工艺复杂，工序产品多样，碳排放相关参数数量多，统计核算难度更大。因此，《方案》提出关键参数分级分类的管理要求，对煤质等关键参数采用“高质量实测、缺省值兜底”差异化方式。高质量实测需通过CMA认定或CNAS认可，不具备实测条件的企业采用规定的缺省值替代，鼓励企业探索在线监测。核查则重点关注纳入配额管理的企业，聚焦碳排放量和配额分配量涉及的关键参数。通过数据分级分类管理，既可有效降低数据质量风险，也将树立标尺引导企业持续提升碳排放管理水平。

在配额分配方面，坚持目标导向和一体设计，逐步从“小幅激励”转向“标杆引领”。配额分配方案在碳强度控制总体框架下，将激励先进产能，鼓励企业采取原燃料替代和节能等降碳措施，将短期履约压力转化为长期技术革新动力，形成“排碳有成本、减碳有收益”的激励机制。为确保行业公平，对三个行业采用统一的配额分配技术方法。强化配额分配与核算核查紧密衔接、一体谋划，确保核算范围、关键参数和质控要求协调一致。《方案》提出，在第一阶段按照行业总体平衡、企业小幅盈缺的原则降低企业适应成本。其中，2024年度采取等量分配方式，企业配额为“零缺口”，重在提升能力和适应规则；2025年度和2026年度将企业配额盈缺率控制在较小范围内，既体现“激励先进、约束落后”的政策导向，又避免企业配额“贫富差距”过大，给行业带来较大冲击。第二阶段将对标行业先进水平开展配额分配，建立基于行业基准线的配额分配方法，推动单位产品产量碳排放强度不断下降。

高质量碳排放数据是我国实现“双碳”目标的基础支撑

以高质量数据为核心要素，助力碳达峰碳中和相关政策落地和目标实现。真实、完整、准确的碳排放数据是碳排放交易体系的关键要素。经初步统计，作为传统高耗能、高排放行业，钢铁、水泥和铝冶炼行业年温室气体排放量超过2.6万吨的企业约1500家，年温室气体排放量约30亿吨，此前已连续多年开展年度碳排放报告及核查工作。三行业纳入全国碳排放权交易市场后，市场管控的重点排放单位数量将增至4000家左右，覆盖排放量（含间接排放）约占全国温室气体排放总量的60%以上。在发电行业已实现月度和年度碳排放数据报送、统计的基础上，三行业重点排放单位也将开展同模式数据管理。通过对上述规模体量的碳排放进行管控、形成月度和年度核算数据，将进一步精准发挥数据作为新型生产要素在碳市场中的作用，进一步完善碳排放统计核算体系，助推我国经济社会发展绿色低碳转型，以高质量的碳排放数据坚实支撑碳达峰碳中和相关政策制度的科学制定、落地实施、成效评估等顶层设计需求，有助于根据不同阶段的发展需求高质量实现“双碳”目标。

以高质量数据筑基提质，进一步提升全国碳排放权交易市场减排成效。数据质量管理是全国碳排放权交易市场建设的核心工作，碳排放数据质量将直接关系碳排放配额分配是否科学合理、市场能否健康有序运行，进而影响市场机制促进温室气体减排作用的发挥，是一项兼具系统性和长期性、“保底线、守红线”的艰巨任务。自2021年全国碳排放权交易市场启动运行以来，“国家—省—市”三级联审监管机制不断健全，“日常监管+大数据筛查+监督帮扶和飞行检查+能力建设”多措并举，发电行业碳排放数据质量全面改善，数据报送的时效性、规范性、准确性大幅提升，企业碳排放管理能力显著增强，全国发电行业总体减排成本在两个履约周期内降低约350亿元。2024年以来，《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）、三行业核算报告和核查指南的发布，既对数据质量管理“严控、严查、严罚”提供了坚实的立法保障和管理依据，又为碳排放统计核算提供了统一的技术规范，助力碳市场控制温室气体排放作用的有效发挥，进一步降低社会总体减排成本。

以高质量数据为驱动力，推动行业企业减排路径动态优化和创新。高质量的钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放数据管理既是推动重点排放行业企业稳步推进绿色转型、实现高质量发展的具体举措，也是提高产品国际竞争力、应对碳边境调节机制等有关机制的迫切需要。随着国内外市场经济环境变化、数字产业等新领域新业态持续涌现，高质量的碳排放数据将进一步促进数字技术与高排放行业绿色低碳发展需求深度融合，形成“数字技术—数据要素—应用场景”三位一体的管理链条。通过开展高质量的碳排放和碳资产管理，充分利用大数据等信息化手段，有助于抓牢各行业企业“生产端”碳排放、优化碳排放空间资源配置，更好地应用于行业企业减排路径的深入探索与创新发展。

稳步推进并全面加强新行业数据质量管理

当前，全国碳排放权交易市场已构建起“法规+部门规章+规范性文件+技术规范”的多层级制度体系，为纳入行业的高质量碳排放数据管理奠定了以法治为核心的全要素管理体系。通过开展以下数据质量管理各项工作，实现源头管理和事中事后监管协同，将有效提升三行业重点排放单位碳排放统计核算能力、各级生态环境主管部门数据风险识别等监管能力、相关技术服务机构专业能力。

全环节有序开展三行业数据质量管理。一是开展重点排放单位名录管理，各省级生态环境主管部门应会同同级有关部门，按名录确定的条件制定本行政区域内重点排放单位名单，并做好向社会公开、全国碳市场管理平台（以下简称管理平台）企业账户开户等工作；二是开展数据质量控制方案管理，重点排放单位应按有关规定和技术规范，完成数据质量控制方案制修订工作并严格执行，方案将作为后续碳排放内部管理和外部监管的依据；三是开展月度信息化存证，重点排放单位应在每月结束后40个自然日内通过管理平台完成关键参数、辅助参数以及支撑材料的存证，通过月度日常管理避免错误数据“积少成多”、问题“由小变大”；四是开展年度排放报告报送和核查，重点排放单位应按时提交年度排放报告并配合接受技术审核，确认温室气体实际排放量；五是开展核查技术服务机构管理，各省级生态环境主管部门应按有关规定对核查机构的工作质量、合规性、及时性等进行评估，并向社会公开。

全方位实施“国家—省—市”三级监管。全国碳排放权交易市场已建立“国家—省—市”三级监管的长效工作机制，在发电行业率先实施，三行业也将同步开展。一是针对数据日常管理实施三级联审机制，月度信息化存证作为数据日常管理重点，是形成高质量碳排放数据的关键环节，对此市级生态环境主管部门应确保月度存证的完整性、及时性；省级生态环境主管部门通过横向比较、阈值判断等方式开展技术审核；生态环境部通过大数据、大模型等技术手段，进一步筛查数据合理性、规范性，向省级生态环境主管部门推送问题线索并督促整改。二是定期组织开展碳市场监督帮扶，联合相关主管部门和专家对部分重点排放单位开展现场检查，对问题线索逐一拉条挂账、分类处理、整改销号，持续跟进问题整改落实情况。三是不定期就数据质量典型问题开展飞行检查，组织专家团队赴现场开展执法检查，进一步保障碳排放数据真实性，发挥“发现一案、震慑一片”的警示作用。四是持续开展各类能力建设，包括对不同市场参与主体开展线上线下培训、构建各级主管部门答疑渠道、印发省市主管部门日常监管手册等，进一步提高各方数据质量管理能力并拉齐尺度。

全过程纳入碳排放数据信息化管理体系。依托管理平台，全国碳排放权交易市场已形成碳排放数据信息化管理模式，一方面保障数据可追溯、防篡改，另一方面利用信息化技术智能实现了异常数据预警、自动移交整改，形成全业务管理环节在线化、全流程数据集中化、综合决策科学化的综合管理体系。当前，发电行业年均审核数据逾300万条，三行业纳入后，审核数据总量预计将增长约一倍。全过程的碳排放数据信息化管理体系将实现四个行业穿透式监管，有助于将数据质量问题消灭在萌芽阶段，同时缓解各级生态环境主管部门监管压力，进一步提升监管工作效率，保障高质量碳排放数据管理。

做好新纳入行业高质量数据管理相关保障

全国碳排放权交易市场首次扩大行业覆盖范围工作的开展，标志着钢铁、水泥、铝冶炼行业正式进入碳排放数据常态化管理阶段，生态环境主管部门应持续做好高质量碳排放数据管理的相关保障工作。

一是持续完善数据管理制度和技术规范。结合全国碳排放权交易市场建设阶段性目标做好提前部署，在基本原则和方法上保障核算与核查相关技术规范的连贯性、完整性，进而确保数据可比性和配额分配公平性，为下一步分析与测算打好数据基础并预留政策空间，并给相关方以明确预期。同时，加快建立完善碳排放计量与监测体系，推动计量器具配备和使用管理、检定校准等工作的统一规范。

二是严格落实“国家—省—市”三级监管。当前三行业企业的数据质量管理仍处于起步阶段，应依托“国家—省—市”三级监管进一步压实企业主体责任、发挥地方生态环境主管部门监管作用，将数据质量控制方案管理、关键参数月度审核、计量器具管理、原始记录和台账管理等作为数据质量管理重点环节开展监督管理。

三是持续健全和创新碳排放数据信息化管理模式。持续完善管理平台的数据筛查和管理分析等核心功能，加速推进有条件企业的计量器具外接端口数据与管理平台对接，推动信息化工具在碳排放数据质量管理中的应用和提质增效。同时，通过强化数据统计和分析功能，进一步为开展碳排放形势分析研判和完善碳市场有关制度规则提供支撑。

四是压实数据质量管理相关主体责任。结合《条例》等有关制度文件和全国碳排放权交易市场有关工作部署，进一步压实重点排放单位数据质量管理主体责任，增强其对真实、完整、准确的碳排放数据管理的责任意识。同时持续开展针对地方生态环境主管部门的三行业数据质量监管能力建设、扩充碳排放管理师资力量、提升碳排放管理执法水平，推动各方不断提高数据质量日常管理工作能力，保障全国碳排放权交易市场稳健有序运行。