碳市场是利用市场机制积极应对气候变化、加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具。当前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场。两个市场相互衔接，共同构成全国碳市场体系。全国碳市场建设实现了稳起步、稳运行，制度体系日趋完善，市场活力稳步提升，数据质量全面改善，推动全社会低成本减排的市场功能逐步显现。

为推动建设更加有效、更有活力、更具国际影响力的全国碳市场，8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》。

作为我国推进绿色低碳转型和完善全国碳市场体系的纲领性文件，文件明确了全国碳市场中长期发展的时间表、路线图、任务书，提出了到2027年和2030年要实现的主要目标，涵盖了碳市场建设的总体要求、制度设计、交易规则、监管体系以及国际合作方向，充分彰显了我国积极稳妥推进碳达峰碳中和的坚定决心和有力行动。

文件强调，研究完善相关法律法规，为碳市场建设提供法律支撑。开展温室气体自愿减排交易管理相关立法研究。健全行政执法与刑事司法衔接长效机制。完善裁判规则体系。加强全国碳市场与绿电、绿证等市场化机制的政策协同、制度衔接。制定全国碳市场注册登记和交易收费规则。完善全国碳市场资金清算机制，提高资金清算效率。降低碳市场制度性交易成本。

其中，值得关注的重点内容如下：

主要目标

到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业，全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖。

碳市场的 “强制性” 与 “自愿性” 两大板块将同步扩容：一方面，更多高耗能、高排放工业企业将被纳入配额管理体系，从“被动减排”向 “主动控碳” 转变；另一方面，自愿减排市场将突破现有领域限制，在新能源、生态修复、节能改造等社会关注度高的领域形成规模化交易场景。

到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

这一目标标志着我国碳市场将从“初步建立” 转向 “成熟完善”，其中，配额管理从 “强度控制” 向 “总量控制” 升级，“总量控制”作为国际主流碳市场的核心，一旦实施，将对企业的减排压力产生实质性、硬性的提升，确保碳排放量绝对下降；自愿减排市场与国际接轨，将帮助我国企业更好地对接国际碳规则，助力产品出口与国际履约；而合理的碳定价机制，将让 “碳成本” 真正转化为企业绿色转型的 “驱动力”。

强制碳市场建设

行业扩容：根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。

全国碳市场自2021年7月16日启动，最初只有电力行业纳入碳市场。在第四个履约周期全国碳市场迎来行业扩容，新增钢铁、水泥和电解铝三个排放集中、占比高且受国际绿色贸易影响大的行业。接下来优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业。根据“成熟一个，覆盖一个”的原则，逐步纳入更多行业，扩大市场覆盖的排放量规模。

配额管理升级：建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度。明确市场中长期碳排放配额控制目标。科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例。建立配额储备和市场调节机制。合理确定用核证自愿减排量抵销碳排放配额清缴的比例。

决定碳市场供需的不仅有行业扩容，配额管理制度也很重要。其中，有偿分配是碳市场发挥价格发现功能、产生财政收入并提升市场流动性的重要手段。文件提出“有序提高有偿分配比例”，预示着未来企业的履约成本将显著上升，企业需通过技术改造或碳交易降低履约压力，这将进一步强化碳价对投资和技术转型的引导作用。而配额储备机制则为市场注入稳定性，避免价格大幅波动。

地方试点整合：统筹好全国碳排放权交易市场和有关地方试点开展的碳市场。现有碳排放权交易试点市场要按照有关要求规范建设运行，助力区域绿色低碳转型。鼓励碳排放权交易试点市场在扩大覆盖范围、完善市场调节机制、创新监管手段、健康有序发展碳金融等方面先行先试，为全国碳排放权交易市场建设探索经验。建立定期评估和退出机制，不再新建地方或区域碳排放权交易市场。

中国碳市场经历了从地方试点到全国市场的过程，但地方市场存在的标准不一、规则差异、数据割裂等问题，实际上增加了企业的合规成本，也限制了碳配额的跨区流动和价格发现功能。文件明确不再新增区域市场，并对现有试点进行整合或退出，这意味着国家决心打破地域壁垒，推动形成一个流动性更强、定价更高效、覆盖更统一的全国性碳市场。这不仅有助于提升碳定价的权威性和有效性，更能通过规模效应降低交易成本，让碳价格真正反映减排的边际成本，从而更精准地引导资金和技术流向低碳领域。

自愿减排市场发展

完善方法学体系：针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发。强化自愿减排项目开发、审定、实施及减排量核查等全链条管理。加强全国碳减排资源统筹管理，规范各类自愿减排交易活动。

应用拓展：倡导推动党政机关、企业、社会团体等在绿色供应链管理、开展大型活动、履行社会责任、绿色低碳生活等方面，积极使用核证自愿减排量抵销碳排放，各级党政机关和国有企业要发挥表率作用。完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和。

市场活力提升

丰富交易品种：稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道。以全国碳市场为主体建立完善碳定价机制。

完善碳市场金融属性，为碳资产赋予了更强的金融属性和流动性。碳配额不再仅仅是履约工具，而是可以作为质押物获得融资，这能极大缓解控排企业的资金压力，尤其对资金密集型的传统行业绿色改造至关重要，同时，还有益于更加充分利用市场灵活机制，助力实现减排成本控制和减少温室气体排放，为经济社会发展全面绿色转型提供更加强劲的动能。

交易主体多元化：支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体。全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。

此前，金融机构不能直接参与全国碳市场交易，如遇碳排放权质押贷款违约，金融机构只能被动依靠第三方处置押品，可能导致金融资产受损。文件明确提出稳妥引入金融机构，相当于为市场注入了“活水”，它们带来的专业交易策略、风险管理工具和长期资本，将显著提升市场的深度和活跃度，推动碳金融衍生品创新，是碳市场从“政策驱动”走向“金融驱动”的关键一步。值得注意的是，文件还为未来个人投资者通过碳市场直接参与绿色投资打开了大门。

能力建设

数字化系统建设：推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统、注册登记系统和交易系统。

数据质量全过程监管：健全企业温室气体排放报告制度。加快修订重点行业企业温室气体核算与报告指南，条件成熟后转化为国家标准。实施碳排放核算分类管理，完善基于排放因子法的核算体系，探索开展基于自动监测的碳排放核算。加强碳排放关键计量器具配备、使用和管理，依法进行检定或校准，制定计量技术规范，开展碳排放计量审查。实施重点排放单位关键参数月度存证。完善重点行业核查技术规范。推动审定核查机构严格遵循客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨的原则，对碳排放进行全面核实查证，确保审定、核查结果的准确性和可信度。

数据质量监管：推动企业建立健全碳排放数据质量内部管理制度。地方生态环境、市场监管部门会同有关部门加强碳排放数据日常监督管理，综合运用大数据、区块链、物联网等技术，提升监管水平。加大违法违规行为查处力度，严厉打击弄虚作假行为。

数据质量是碳市场的生命线，文件加大监督执法力度，严厉打击数据弄虚作假行为，确保碳排放权交易市场健康有序发展。