2025年9月30日，生态环境部发布《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》，正式将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入全国碳排放权交易市场管理。此举标志着全国碳市场覆盖范围从单一发电行业历史性地扩围至四大重点排放行业。此次扩围影响深远。

《配额方案》提出，根据国家温室气体排放控制目标和碳达峰碳中和实施路径，统筹考虑经济社会发展、行业发展阶段、历史排放情况、市场调节需要、技术创新、产业政策、碳排放数据管理基础等因素，科学制定配额总量和分配方案。

坚持稳中求进。按照循序渐进、抓大放小原则，分阶段、有步骤推进配额分配工作，以主要排放企业和排放工序为重点，合理确定配额分配范围。与发电行业配额分配方式总体一致，2024、2025年度配额实行免费分配，基于单位产出碳排放分配配额。

充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，营造公平、竞争、开放的市场环境，以“激励先进、鞭策落后”为政策导向，单位产出碳排放越低，配额盈余率越高。引导企业加强碳排放管理、降低碳排放，支持能效提升、原料燃料替代等绿色低碳技术应用。

《分配方案》适用于钢铁、水泥、铝冶炼行业2024年、2025年两个年度的配额分配。与上一轮《征求意见稿》相比，实施周期缩减为2024、2025年两个年度，该安排也为配额从免费分配向有偿和免费分配相结合的分配方式转变留有谋划空间。 

其中，2024年度配额免费分配，基于经核查的实际碳排放量等量分配，所有企业均无配额缺口，无需支付履约成本，无实质性履约压力。2025年度采用碳排放强度控制的思路实施分配，企业所获得的配额量与实际产出挂钩，不设置配额绝对上限约束，行业整体配额基本平衡，最高不超过3%，各重点排放单位盈缺率控制在较小范围。

综合考虑各行业碳排放特征，钢铁行业基于企业、水泥行业基于熟料生产线、铝冶炼行业基于铝电解工序计算配额。钢铁、水泥行业覆盖温室气体种类为二氧化碳（CO2），铝冶炼行业覆盖二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）三种温室气体，三行业仅覆盖化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放，不覆盖因消耗电力、热力等带来的间接排放。考虑到给新纳入行业充足时间适应碳市场管理，根据经国务院批准的配额分配思路，

此外，《分配方案》维护行业企业间公平，实施差异化配额分配。考虑到白色硅酸盐水泥熟料生产线、石膏制硫酸副产硅酸盐水泥、电石渣熟料（电石渣替代率超过 15%）生产线等因终端产品、使用原料的特殊性，其碳排放强度与普通熟料生产线差异较大，为维护行业公平，避免对企业的激励约束作用过大，对上述三类生产线基于实际碳排放量等量分配配额。

在配额发放方面，《分配方案》分为预分配配额、核定配额两个阶段。在预分配阶段，省级生态环境主管部门按照企业（生产线、工序）上一年度经核查排放量的70%确定预分配配额量，全国碳排放权注册登记机构配合省级生态环境主管部门核对、发放配额，2024年度不开展配额预分配。

在CCER抵销方面，考虑到2024年度等量发放配额且可直接用于清缴，《分配方案》拟明确重点排放单位可使用2024年1月22日全国温室气体自愿减排交易市场启动后登记的核证自愿减排量（CCER）抵销2025年度配额。

另外，《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》 中相关结转规定适用于钢铁、水泥、铝冶炼行业，相关重点排放单位可通过市场开展配额交易，并按照该方案要求申请将持有的2019-2024年度配额结转为2025年度配额，未结转配额不再用于2025年度及后续年度清缴。2025年度配额可以按照有关规定用于后续年度配额清缴。考虑到扩围后存在企业同时纳入两个及两个以上重点排放单位的情况，进一步明确了该种情形下重点排放单位基础结转量计算规则。即，重点排放单位同时包括两个或两个以上行业的，其基础结转量为1万吨。

与此同时，生态环境部还发布了第四批CCER方法学，并正式启动征求意见。

本次发布的第四批CCER方法学一共三个，涵盖了林业和其他碳汇类型、农业两大领域，具体分别是规模化猪场粪污沼气回收利用、滨海盐沼植被修复和海草床植被修复。