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“决战之年”:补贴护航下,清洁供暖的路还很长

来源:EESIA 作者:EESIA 2020-06-19

2018年,国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,提出经过3年努力,进一步明显降低PM2.5浓度,明显减少重污染天数,明显改善环境空气质量,并将目标实现时间节点划定为2020年。而作为大气污染防治“决战”之年的今年,近期更有多地陆续发布“打赢蓝天保卫战决战计划”,要求大力推进清洁取暖等改造任务清洁取暖。


近年来本就炙手可热的“清洁供暖”议题关注度再创新高。



清洁取暖到底有多重要?


事实上,自向大气污染宣战以来,中国便以全世界最快的速度推进PM2.5空气污染的治理。


没有多少人会相信,以高度依赖煤炭和超大排放量而闻名于世的中国能源领域,能在过去几年的时间里对空气污染治理作出如此巨大的贡献。而清洁能源转型正是这场空气污染战中的获胜关键。


值得注意的是,大量的小锅炉和散烧煤是造成严重雾霾的重要因素之一,散烧煤取暖更是冬季雾霾的主因之一。据国家能源局电力司副巡视员郭伟介绍,由于中国以煤为主的资源禀赋特点,长期以来,北方地区冬季取暖以燃煤为主。截至2016年底,北方地区城乡建筑取暖总面积约206亿平方米,其中燃煤取暖面积约83%,取暖用煤年消耗约4亿吨标煤,其中散烧煤(含低效小锅炉用煤)约2亿吨,主要分布在农村地区。同样1吨煤,散烧煤的大气污染物排放量是清洁集中燃煤的10倍以上,散烧煤取暖是我北方地区冬季雾霾的重要成因之一。


据测算,散烧煤比例每下降一个百分点,将减少大气污染排放1.5%。通过各种清洁取暖方式全面替代散烧煤,是改进粗放用暖方式、改善大气环境的重要举措,也是推进能源生产和消费革命的必然要求,具有广阔的市场空间,对于缓解我国北方地区冬季大气污染问题具有重要作用。


推动清洁取暖,可谓大势所趋。


从2017年开始,中国大力推进北方地区清洁取暖,利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤、核能等清洁化能源,实现取暖低排放、低能耗。


2019年全国平均PM2.5浓度下降了27%。同时,二氧化硫平均浓度下降了55%。这让蓝天保卫战中提出的2020年治霾目标,即PM2.5浓度水平比2015年下降18%,提前一年达成。



清洁取暖政策演变


2016年12月,习主席在中央财经领导小组第十四次会议上对清洁取暖发表了重要讲话,“推进北方地区冬季清洁取暖等6个问题,都是大事,关系广大人民群众生活,是重大的民生工程、民心工程。推进北方地区冬季清洁取暖,关系北方地区广大群众温暖过冬,关系雾霾天能不能减少,是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。要按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针,宜气则气,宜电则电,尽可能利用清洁能源,加快提高清洁供暖比重。”


2017年12月,国家发改委、能源局等十部委联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021)》,对北方重点地区冬季清洁供暖工作作出安排,其中就包含可再生能源供热任务安排,但近年来也有相关调研报告指出,以太阳能供热、地热能供热为主的可再生能源供热发展滞后,距离目标实现还存在一定差距。


同年12月,环保部下发了《关于请做好散煤综合治理确保群众温暖过冬工作的函》的特急通知,要求凡是没有完工的项目和地方,继续沿用过去的燃煤取暖方式,这个燃煤是散煤还是洁净煤,也没有明确指出。


同时,2017年的气荒事件,还让人们认识到“煤改气”过于冒进存在很大的风险。2018年6月,国务院发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》,主要纠偏了几个地方:一是突出“有效””从实际出发”;二是宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热,确保北方地区群众安全取暖过冬。三是对暂不具备清洁能源替代条件的山区,积极推广洁净煤。范围方面,在“2+26”重点城市的基础上增加了汾渭平原。煤改气要求燃气壁挂炉能效不得低于2级水平,强调了“以气定改”。煤改电要求加快电网升级改造,鼓励推进蓄热式等电供暖。


2019年6月,国家能源局综合司下发征求《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》意见的函,函件对协调议事机制、“煤改气”推进方法、清洁取暖持续性问题、燃气壁挂炉、电暖器等产品质量问题、安全问题、渠道拓宽问题、保障措施方面进行了部署。


2020年5月28日,第十三届全国人民代表大会第三次会议批准了《关于2019年国民经济和社会发展计划执行情况与2020年国民经济和社会发展计划草案的报告》,其中,清洁取暖被2020年国民经济和社会发展计划。


那么,这些政策的实施效果如何呢?



清洁取暖现状:未来的路还很长


目前,全国共计43个城市入选中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点城市。在2017年的第一批清洁取暖试点城市名单中,天津、石家庄、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、济南、郑州、开封、鹤壁、新乡共12个城市入围,这也意味着,2020年上述12个城市三年示范期已满,即将面临示范期结束的最终结算。


此外,邯郸、邢台、张家口、沧州、阳泉、长治、晋城、晋中、运城、临汾、吕梁、淄博、济宁、滨州、德州、聊城、菏泽、洛阳、安阳、焦作、濮阳、西安、咸阳等23个城市作为第二批试点城市于2018年入选,2020年已是示范期的最后一年。到2021年的今天,这些城市也将面临最终考核。


根据国家能源局披露的数据,2019年清洁取暖工作成绩亮眼,清洁取暖率达到55%,虽然比起《北方地区冬季清洁取暖规划(2017-2021年)》设定的50%的2019年目标已算是超额完成,但以此计算,在剩余两年时间中,距离70%目标还要完成15%的新增目任务,未来两年清洁取暖年均改造量并不比之前减少。


与此同时,还需要注意到,清洁取暖相比传统散煤设备投入和运维成本相对较高,农村居民对取暖费用的承受能力存在一定差异性,但整体的支付意愿不高。因此,财政补贴成为降低居民取暖支出,顺利推进冬季清洁取暖试点工作的重要保障。


而根据相关研究报告显示,若无政府补贴,选择放弃使用清洁取暖方式、完全使用煤炭的用户将不在少数,届时,燃煤复燃现象将进一步显现。


钱,似乎成了推进清洁取暖的关键因素之一。



那些年政府为清洁取暖到底花了多少钱?


根据《北方地区冬季清洁取暖试点城市绩效评价办法》,清洁取暖试点绩效评价的主要内容是试点城市冬季清洁取暖目标的实现程度及政策成效,奖补资金管理使用情况,以及为实现目标制定的制度和采取的措施等。


为推动清洁取暖政策顺利进行,自2017年以来,中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作持续开展,相关文件规定,入选清洁取暖试点的直辖市每年安排中央财政奖补资金10亿元,省会城市每年安排7亿元,地级城市每年安排5亿元。


据煤控研究项目组数据显示,过去3年,中央财政累计投入351.2亿元支持清洁取暖工作。具体来看,2017年,中央财政奖补资金投入60亿元,12个试点城市地方政府共投入226.29亿元(含省级补助资金);2018年,试点城市扩大到35个,中央财政奖补资金投入139.2亿元,35个试点城市共投入328.8亿元(含省级补助资金);2019年,北方清洁取暖试点城市扩大到43个,中央财政奖补资金达152亿元。可以看出,为落实北方清洁取暖工作,地方财政投入远超中央财政支出,仅2017~2018年,地方补贴资金就高达555.09亿元,是中央财政资金的2.8倍。这也造成了地方政府巨大的财政压力。


真金白银投出去,依然难以赶上以“煤改气”为首的不断上涨的清洁取暖使用成本。而且现有政策规定中央财政补贴期限只有三年,地方补贴也多以三年为期,尽管根据最新发布的《京津冀及周边地区2019—2020年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,清洁取暖力度将继续加大,但是地方财政压力显现,部分地区还存在配套资金到位率低的情况。可以预见的是,补贴不会,也不应是长久之计。


而在2020年疫情肆虐的不利开局下,地方财政收入将进一步承压。对于延期政策,对初装继续进行补贴的概率甚微,而在维护既有清洁取暖改造成果的现实压力下,预计其余各市也大概率不会直接取消运行补贴,延续对运行补贴三年或逐步退补三年至零将成为首批清洁取暖试点城市的共同政策。


若把依赖政府补贴的清洁取暖比作尚在蹒跚学步需要帮扶的幼童,那么政府或者行业的期待便是使其成长为“而行的成人”。清洁取暖市场如何做到在补贴到期后长期可持续发展,形成健康的商业化模式,培育清洁供暖产业,让清洁供暖自我持续造血,将是未来我们必须面对和解决的问题。



本文内容综合自CHPLAZA清洁供热平台、中国电力报、中国城市能源周刊、生态环境部、能源杂志、区域供热、中国炉具网、中国电力新闻网、新京报、能源研究俱乐部等文章


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